我国政府一直致力于发展现代农业，推进农业现代化，但与预期尚有距离。其中一个重要原因就是当前农村的土地承包方式，使得土地零散化、碎片化，直接制约了现代农业的产业规模化、生产机械化、产品标准化，成为实现农业现代化一大瓶颈，必须努力破解。

专家预测，到2030年，我国城镇化率接近70%，将有2.3亿人从农村转移到城镇。在这种情况下，一方面要稳定农村联产承包的格局，进一步明晰农村土地产权，防止农业发生动荡；另一方面又不能用小农经济的思维来指导现代农业，应适当调整农村土地政策，促进土地流转，保障农民增加种地收入。

随着近年来城镇化的强力推进，人们越来越清楚地认识到一个浅显的道理：进城农民绝不可能带走农村的承包土地，他们需要的是记住这份乡愁，希望落户城镇能够为他们提供较好的就业机会和生活条件；而留村的农民也在现代潮流的激荡下，绝不会满足于在自己的“一亩三分地”上，“面朝黄土背朝天”，过着祖祖辈辈那种单调贫穷的农耕生活。一个农村农业的变革时代，将在这种大背景下横空出世，农业现代化因之应运而生。

做好新形势下的农村土地流转工作，以更好地适应当前城乡一体化和农业现代化的发展需要，许多工作已经摆在各级政府的面前，唯有担当，广接地气，才能探求好的方案。按照公正法治的原则，结合一些地方的实践经验，可从以下几方面着手。

由“法律规定”到“《条例》规范”。我国的土地管理法做出了土地承包使用权利的规定，“使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”，土地承包法和物权法则明确了耕地的承包期为三十年。然而，当承包人在无法履行土地承包使用的权利和义务时，现实中却缺乏必要的土地流转相关规定。因此，有必要修订完善土地管理法等法律条款，尽快制定出台《土地流转条例》，运用法律的手段，规范农村的土地流转行为，防止土地承包而不使用的情况发生。

由“三权分离”到“四权明晰”。为了有效推进土地的流转和使用，应在所有权、承包权、经营权“三权”划分的基础上，进一步细化成“四权”：所有权、承包权、经营权、使用权，确立土地产权的主体及其权利范围、责任和义务。成立类似于“土地银行”的农村集体经济中介组织，专事经营承包后需要流转的分散土地的集中使用，明晰土地承包后的经营使用权以及各方的利益分配，实现土地产权由国家、集体到个人的层级让渡。通过在严格程序条件下的“大稳定、小调整”，保持我国土地政策的连续性，并体现在土地承包使用问题上的公平公正。

由“单向流转”到“双向调节”。当下的土地流转，主要是承包户的分散土地向大户流转，即小块地流向大农场，这是社会的一种进步。但是还应考虑到，城镇化的基础需要一定时间的培育和稳固，在这个时期内，受某些不可预测因素的影响，部分进城农民在特殊情况下仍有返回农村的可能。故而，既要让更多的农民从土地中解放出来，心无旁骛进城就业，不被农村土地所固化，又要未雨绸缪，“防患于未然”，积极防范进城农民的失业风险，规避返乡农民的用地矛盾。因此，建议建立土地使用权可由大户向承包者逆向流转的机制，让进城农民吃下一颗定心丸。

由“权利主体”到“责任主体”。土地产权不能虚化，权利主体也是责任主体，承包、经营和使用土地权利应担负相应的责任和义务。如果承包户只领补贴不种粮食，对种粮户而言就是极大的不平等。因此，在修改土地承包法中，不仅要规定土地在承包期限内必须正常使用，还要对承包地撂荒和擅自改变土地用途等问题，提出严格的防范措施和惩戒办法，切实加强监督，追究法律责任。通过法律的调节方式，维护社会的公平正义，促进土地的有效流转。

（作者系江西省政协副主席、民盟江西省主委、江西省社会主义学院院长）