《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制。这是自2002年中共十六大确立按生产要素贡献分配原则以来，为进一步深化分配制度改革提出的新任务和新要求。一方面进一步强调要完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制，另一方面在前述四种要素中又增加了土地这一重要的生产要素。

蔡继明

改革开放以来，我国相继建立起了劳动市场、资本市场、技术市场和职业经理人市场，虽然从总体来看，这些要素市场还很不完善，城乡之间、地区之间、垄断行业和非垄断行业之间、不同所有制经济成分之间还存在不同程度的不公平竞争，政府和政策对要素市场的不正当干预还时有发生，但这些要素市场的形成，毕竟为劳动、资本、技术、管理等生产要素在城乡之间、地区之间、行业之间和不同所有制经济成分之间的流动创造了一定条件，从而在一定程度上促进了这些生产要素按贡献参与分配的实现。

相对于上述要素市场的形成和发展，我国土地市场的建设则严重滞后，可以说至今尚未形成完整的公平竞争有序土地市场。

首先，我国目前尚未建立城乡统一的建设用地市场。我国的《土地管理法》规定，任何个人和单位搞建设（农村居民自住房除外）都必须申请使用国有建设用地，而农村土地只有征收为国有土地才能转变为城市建设用地，政府成为城市建设用地的独家垄断卖方，这就排除了农村集体土地（包括建设用地）直接进入城市建设用地市场的权利，从而排除了作为农村集体土地所有者的广大农民公平分享工业化和城市化带来的土地增值的可能。据国务院发展研究中心某课题组估计，农村127万亿净资产中，土地资产88.81万亿，占了近70%，但农民却在端着金饭碗要饭。近10年政府从低价征收高价拍卖得到的15万亿的土地出让金中，至少一半来自农民土地净收益。

其次，土地资源配置基本上采用的是计划行政手段。中央政府对全国新增建设用地的供给完全采用的是计划经济配置资源的手段，由于各地区人口结构、产业结构和经济发展水平不同，中央政府每年下达给地方政府的建设用地指标基本上不能满足地方政府实际的用地需要。另一方面，城市地方政府又往往把大量的建设用地低价甚至零地价分配给工业企业，只把较少的土地通过招拍挂投入房地产市场，以至于工业用地和城市住宅用地比例严重失调，城市房价居高不下，助长了房地产投机行为，人为抬高了农民工进城落户和迁徙人口定居的门槛。

第三，农村的宅基地不能担保抵押，亦不能出租转让给集体所有制成员之外的用户，大量兴建在集体建设用地上的住房被当做“小产权房”禁止向城镇居民销售，这就堵塞了农民获取土地财产收入的渠道。

第四，禁止农地所有权和承包权流转，只允许农村承包地的经营权流转，进城落户的农民没有农地退出机制，这就限制了农地集中的进程，阻碍了农地规模经济的实现，从而最终影响农业现代化的进程。

总之，由于我国目前土地市场的残缺不全，土地在工业化、城市化和农业现代化进程中所做的贡献无法通过土地市场得到客观公平的评价，从而一方面使得作为城市建设用地独家垄断卖方的政府和土地开发商以及拥有多处房产的城市居民获得较多的土地增值收益，另一方面使得广大农村集体土地所有制成员不能获得合理的土地财产收入权，不能在经济上实现，致使城乡居民的收入差距难以从根本上缩小。

深化土地制度改革的指导思想是让市场在土地资源配置中起决定性作用，缩小征地范围和数量，扩大农村集体土地入市的规模，允许农村宅基地在城乡之间流转，让小产权房合法化，允许农地承包权流转，建立进城落户农民土地退出机制。

笔者建议，在“十三五”规划期间按如下步骤逐步建立和放开城乡统一的建设用地市场：首先，允许原有的乡镇和村办企业用地进入市场；其次是允许已经进城落户的农民宅基地进入市场；第三，允许旧村改造、新村规划以及村村合并节省的宅基地与公共设施用地进入市场；第四，允许城中村的宅基地在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场，在不改变集体土地所有权的基础上完成城中村的改造；第五，允许列入城市规划圈的农地，如果按照规划是用于非公共利益，可以直接按转变用途后的经营性建设用地进入市场。

通过以上五个环节的改革，就有望在“十三五”规划期间使我国城乡统一的建设用地市场基本形成，从而为广大农村集体土地所有制成员按土地贡献参与分配建立有效的市场实现机制。

（作者系全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心教授、主任）