党的十九届四中全会提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系和治理能力现代化，首要的是基层社会治理体系和治理能力的现代化。近年来，“属地管理”制度在明确责任、推动落实等方面发挥了一定的积极作用，但也暴露出层级责任划分不明确、职责下沉不规范、“条”“块”配合不顺畅、考核问责压力大等问题，一定程度上影响了基层治理效能，基层不堪负重，干部群众反映强烈。泰安市以推进基层治理体系和治理能力现代化为总体目标，聚焦为基层减负，创新管理体制机制，通过“健全一套体系、建设一个平台、开展一项试点”，明晰县乡职责规范“属地管理”，构筑科学规范运转高效的基层治理体制，真正为基层“赋权减压、祛病除疾、强身健体”。

一、 健全制度体系 为基层“赋权减压”

改革伊始，泰安市将构建完备制度体系摆在重要位置，充分调研论证，反复征求意见，在全省率先打造科学规范、系统完备的“1+1+6”制度体系，切实为基层“赋权减压”。

出台一个意见“统领”。泰安市委科学谋篇布局、精心研究设计，经市委常委会审议通过，以市委办公室、市政府办公室文件出台《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的实施意见（试行）》，作为构建长效机制的统领性文件，全面部署、牵头抓总。《意见》要求县市区党委要履行主体责任，作为“一把手”工程，加强组织领导，全力统筹推进。同时，将文件贯彻落实情况纳入巡察、审计监督重要内容，对落实到位、积极作为的部门、单位及有关人员通报表扬；对不担当不作为、落实不力、贻误工作的督促整改，涉嫌违规违纪违法的严肃问责。

编制一张清单“减压”。聚焦县乡职责不清问题突出、基层反应强烈的重点领域，编制公布《泰安市县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单》，作为县乡履职、监管和问责责任界定的重要依据。《清单》包含自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理、市场监管、综合执法及重点工作等7大领域52项具体事项，每项均对县级部门和乡镇职责进行了详细界定，并依据相关法律法规，明确县级部门承担主体责任50项，乡镇承担主体责任2项，为基层“减压”提供了制度保障。对照《清单》界定的县乡两级职责和县级部门“三定”规定，逐项研究确定工作流程，分别编制清单事项的“施工图”“说明书”。

健全六项制度“赋权”。为有效解决基层“权小责大，有限权力承担着无限责任”的矛盾，制定出台六项配套制度，充分赋予乡镇“六项权力”。一是清单动态管理制度，明确了清单事项增加、取消或者调整的具体情形，赋予乡镇对清单调整的建议权；二是县级部门职责下沉准入制度，部门职责交由乡镇办理必须征得乡镇同意，并严格按照程序审批，赋予乡镇对职责下沉的话语权；三是依单监管问责制度，规定乡镇勤勉尽责、但仍具有问责情形的，可酌情从轻、减轻处理或予以免责，赋予了乡镇履职尽责的免责权；四是“乡呼县应、上下联动”制度，县级建立“响应”平台，乡镇无法独立解决的事项，可呼叫县级部门联动解决，赋予乡镇对处理复杂事项的协调权；五是部门考核评价制度，乡镇对部门的评价结果纳入部门综合考核，占绩效权重的三分之一左右，赋予乡镇对县级部门的评价权；六是乡镇对部门派驻机构统筹管理制度，明确派驻机构的双重管理体制，从日常管理、人事管理、考评考核、财务管理等四个方面，赋予乡镇对派驻机构的管理权。

二、 畅通联动渠道 为基层“祛病除疾”

由于乡镇没有执法权，面对环境整治、拆违治违、清堵保畅等复杂问题时，往往是“违法执法”，“硬着头皮上”。针对这一问题，泰安市通过建立“乡呼县应”平台，畅通“上下联动”渠道，为基层“祛病除疾”找到了“特效药”。

建立呼叫平台 “施药”。各县市区均按照“流程清晰、操作便捷、功能完备、双向互动、全程留痕”的功能定位，高标准建成“乡呼县应”平台。其中，泰山区新建“办城事”数字平台，岱岳区、肥城市、东平县依托民生服务热线平台开发“乡呼县应管理系统”，新泰市依托社会治安综合治理信息平台，宁阳县依托智慧城市管理一体化信息平台作为“响应”平台，具体负责乡镇“呼叫”事项的受理-研判-派发-督办-考评工作，为基层解决复杂问题开出了“特效药”。截至目前，全市已办理“呼叫”事项178件，满意率达100%。

完善联动机制“祛病”。围绕发挥“乡呼县应”平台指挥调度“神经中枢”作用，通过规范乡镇街道“呼叫”流程、指挥平台“运转”流程、县直部门“响应”流程，确保“乡呼县应”联动机制的协同高效运转，从体制机制上解决了基层力量薄弱、缺少执法权的“通病”。比如，新泰市新贯通一条明珠东路，通畅宽阔的道路却形成了马路市场，脏、乱、差、堵现象严重，群众反映非常强烈，驻地街道多次组织清理，但摊点打起“游击战”，收效甚微。街道通过平台呼叫后，新泰市综合行政执法局立即联合自然资源和规划局成立专门治理小组，制定了“疏堵结合”治理方案，一是选取地点建成临时便民市场，二是推行“路长制”，明确街道综合执法中队长为“路长”，加大日常巡查力度，对违法行为，发现一起，处理一起，彻底根治了马路市场乱象，得到群众广泛好评。

强化督办问责“除疾”。为确保县级部门和乡镇各司其职，“呼叫”事项“呼得准、应得快、办得好”，一是按照“一呼一评”原则，建立“呼叫”事项办理满意度“双向”评价制度，由乡镇对部门“响应”办理情况和部门对乡镇配合情况进行“双向”评价，评价结果纳入年终考核。二是督查工作机构结合事项办理进度，加大督导力度，对乡镇“不呼叫”“乱呼叫”和部门“呼叫不响应”、“响应不作为”的情况进行通报、督办。三是对部门和乡镇不担当、不作为，造成不良后果的，由纪委监委、组织、人力资源社会保障等部门按照规定予以问责，有效解决了部门间、层级间推诿扯皮、敷衍应付的“顽疾”。

三、 创新治理体制 为基层“强身健体”

针对目前乡镇和部门派驻机构各自为战、力量分散，基层工作力量不足、“身瘦体弱”的问题，泰安市在乡镇管理体制机制上进一步探索创新，部署开展“四个平台”建设试点。

搭建四个平台“强身”。整合乡镇和辖区内派驻机构力量搭建综合治理、市场监管、综合执法、便民服务“四个平台”，进一步统筹县乡条块力量，推进基层“大部门制”和扁平化管理，对基层行政管理资源配置和运转模式进行流程再造，提高乡镇处理简易事件的能力，推进乡镇自身“造血”“强身”。

深化网格建设“健体”。目前，基层网格呈现“多、杂、乱”的情况，我市统筹社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作，把在基层设置的多个“专科网格”整合为一个“综合网格”，实现“多网合一、一网覆盖”。同时，科学制定网格监管任务和事项，合理配置网格员力量，加强一岗多责、一员多能的网格员队伍建设，推进乡镇外部“输血”“健体”。

推进智慧治理“醒脑”。积极探索推进“互联网+”行动，逐步整合现有设在基层的各系统指挥信息资源，建立统一指挥协调、统一考核监督的一体化信息系统和综合指挥平台，强化信息共享和技术支撑，实现互联互通、信息共享、实时监控、综合监测，健全发现问题、流转交办、协调联动、研判预警、督查考核等工作机制，为推动基层治理现代化“醒脑”“提神”。

通过基层反映来看，改革已初见成效。一是县乡职责初步理顺。通过编制《主体责任和配合责任清单》，县级部门和乡镇的职责关系得到明确界定、边界逐步清晰，“施工图”“说明书”更是为县乡两级规范履职、依法行政提供了遵循、压实了责任。二是减负松绑成效明显。基层干部普遍反映，通过规范“属地管理”，依单监管问责，真正解决了基层的难题，避免了部门责任往乡镇推，出现问题乡镇为部门“顶雷”“背锅”的情形。三是联动效应逐步显现。通过“乡呼县应”工作机制的建立，改变了乡镇过去“公事”需要“私办”，处理问题需要依靠“人情”“面子”的现象。四是基层治理有效改善。通过建设“四个平台”，整合县乡“条”“块”力量，实现基层管理服务跨部门、跨层级协同运转，有效破解了基层治理“最后一公里”难题。（中共泰安市委编办）