位于北京蓟门桥的中国政法大学老校区，一座已显沧桑的砖结构小楼，静静地卧在对面拔地而起的新大楼旁边。费了些周折循着路人的指点，找到了“3号楼”，拐过二楼楼梯的转角，应松年教授的办公室就在正对面，他已经到了。

2009年，应松年成为中国政法大学的终身教授，许多文章都在谈论他在行政法学领域开创的那些“第一次”。不过他自己更愿意坦承，其实“我在华东政法学院实打实只读了一年法律本科”，而他走上行政法学这条路更像是人生里的一次冒险，或者说，误打误撞。

应松年

年过不惑时找到了毕生事业

1936年，应松年出生于浙江宁波。与上海隔海相望的宁波，是沪上移民的主要来源之一，1956年高中毕业的应松年也像他的同乡一样来到这座城市，入读华东政法学院。但命运却在第二年跟他开了个玩笑。那年“反右”开始，应松年被扣上了“右派”的帽子，几年后分配到了新疆伊犁，一待就是20年。

当国家拨乱反正、准备复办政法院校时，应松年此时早已过了不惑之年。那时，法律系与他一同分配到新疆的同学，大多都转了行，可复办中的西北政法学院师资奇缺，原本要调往司法厅的应松年就这样被“截留”到了西安，成为西北政法学院的一名讲师。

百废待兴，复办的学校里到处都有需要新开的课程，应松年被指定去开一门叫“行政法”的课程，尽管当年中国还并没有这个法律门类。“我这个人有一个特点，只要接了任务，就认真干；既然搞行政法了，我就认真搞。”应松年说，就这样他闯入了当时这个只有些朦朦胧胧认识的未知领域。

很快命运转折的契机就到了。不久，应松年在北京听说，司法部组织了一个法学教材编辑部，当时法规司副司长王珉灿正负责编一套法学统编教材，其中就可能有一本涉及行政法的内容。

“白石桥路44号，中央民族大学对面。”应松年准确无误地报出了当时编辑部的地址。人生地不熟，年过四十的应松年，那年夏天就在那栋楼里挨个敲门，直到敲开了王珉灿的大门，进门就毛遂自荐要参与编写。王珉灿想了想说：“你来吧。”不久，就有电话打来要他去厦门开会讲讲想法。

无巧不成书，当时的西北政法学院恰好拥有全国最丰富的行政法学藏书，仔细梳理过这些资料的应松年在厦门会议上侃侃而谈，语惊四座。会议结束之后，应松年就被司法部留在了北京编书。后来，这本叫《行政法概要》的书，就是新中国的第一部行政法统编教材，而中国的行政法学正是由此开山。

抓住机会建议出台行诉法

中国有了行政法学，但却没有行政法。应松年回忆道，1986年，时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋提出国家现在民法、民诉法、刑法、刑诉法都有了，只缺行政法和行政诉讼法，于是便组建了一个行政立法研究组，由专家学者、全国人大法工委和实务部门的人员参加，为全国人大的行政立法“做毛坯”。

这个行政立法研究组延揽了行政法领域的诸多专家，许多今天公众耳熟能详的名字都曾出现在这个研究组中。

作为副组长的应松年说，起初陶希晋希望研究组先草拟《行政法通则》，但是写了几稿都不行。正一筹莫展之际，碰上了《民事诉讼法（试行）》即将修改。原来，在1982年的这部试行的民诉法中，给法律规定的“民告官”的行政案件留了个口子，允许通过民事程序提起诉讼。那么，当法律行将修改之际，要不要先抓住机会把行政诉讼独立出来，单独制定一部法律？

应松年说：“起初其实就是想让行政法领域立法步子更快一些，所以等不及行政实体法的立法，就在1987年开始起草行政诉讼法试拟稿。”之后，研究组将其提交给全国人大法工委，为全国人大立法提供参考。两年之后，在征求各界意见的基础上，行政诉讼法正式颁行，“结束了中国几千年民告官无法可依的历史”。

可是后来当应松年有更多的机会到世界各地考察行政法时才发现，原以为先程序再实体不过是权宜之计，却不想恰恰契合了世界行政法治发展变迁的普遍规律。

“这就有点‘倒逼’的味道。”应松年解释说，“没有行政诉讼法，规定再多的权利义务，也会因为没有‘牙齿’而不了了之。”

反倒是《行政处罚法》的出台，更富有中国特色。应松年说，考虑到行政法立法一步到位并不现实，于是当年在实体法的起草上就采取了一个拆分立法的思路：经济发展太快，要把市场经济最急需的部门先立法，把行政机关违法行政、对公民权利影响最大的法律行为赶紧规范起来。于是，中国在行政法的立法上就走了一个不同于其他国家的单行立法的路。

“单独立法，法律中既有实体又有程序，在这过程中就将正当程序原则、法律保留原则、听证制度等都建了起来，以后的行政立法，如行政许可法也就都遵循了这个思路。”应松年说。

对于行政法的重新思考

说完这一段过去的故事，应松年停顿了一下，抿了口茶，继续说：“其实，我们国家当初的许多立法构想，今天也有值得重新思考的地方。”

应松年如今也在重新思考，未来行政法是否还要延续每个领域都分别立法的思路。他说，部门管理法律中，一般都会规定一下行政程序，例如应该如何做出行政决定。虽然部门立法是进步了，但这样一部一部地制定下去，是没完没了的。往往单独一部法总是不能周全，不是漏了这个程序，就是差了那个规则，那么能不能立一部统一的《行政程序法》呢？为此，应松年一直致力于推动行政程序法的制定。

2007年，全国人代会期间，应松年所在的代表团与湖南代表团同住一个宾馆。偶然的机会，让应松年与当时的湖南省领导聊起了建议制定行政程序法的想法，结果两人一拍即合。紧接着，应松年就在北京组织了一个专家小组，湖南方面也成立了立法小组，由专家提供初稿，湖南再按照地方实际修改完善。如此来来回回几次，不到一年时间，作为国内首个将行政程序单独立法的《湖南省行政程序规定》就完成了。

此后，其他一些单独的地方性行政程序规定也陆续出台，应松年自己的感觉是，“理论和实践两方面的经验都有了，制定《行政程序法》的条件也该成熟了。”

说完，应松年递给记者一本他刚刚结集出版的口述传记《与法同行》，指着封页上的书名感慨道：“我这一生就是与法同行。”

人物简介

应松年，浙江宁波人，现为中国政法大学终身教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会名誉会长。第九届、第十届全国人民代表大会代表。