有抓手新型城镇化才能获实效

近年来，咸阳市立足市情实际，编制完成了《咸阳市新型城镇化战略规划（2014—2020）》、《咸阳市城乡发展一体化规划（2014—2030）》，明确提出把推进“三个1亿人”作为推进新型城镇化的抓手，提出了“3个50万人”的新型城镇化目标，即到2020年，实现50万进城常住的农业转移人口落户城镇，实施涉及50万人的城中村和棚户区改造，完成涉及50万农村居民的新型农村社区建设，使新型城镇化的抓手更具体、目标更明确。

落实“一取消三保留五对接”，加快农业转移人口落户城镇。“一取消”即取消城乡分割的户籍登记制度。2008年8月，咸阳市率先在陕西省推行城乡户籍“一元化”管理制度，打破城乡农业、非农业的二元户籍管理结构。“三保留”即保留进城农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，让农民带着“财产”进城，使进城农民既逐步享受城市的公共服务，又保障了自身的合法权益。“五对接”即按照“制度构架城乡统筹，待遇标准城乡衔接，机构设置城乡统一，经办操作城乡一致”的原则，加快城乡社保、就业、医疗、教育和住房等五个方面的对接力度。截至2015年底，全市累计推进农村居民进城镇落户居住93.59万人，其中，进主城区居住落户10.6万人，占进城落户总人数的11.33%；县城39.3万人，占42%；中心镇43.69万人，占46.67%。

实施“一规划三结合五保障”，加快城中村和棚户区改造步伐。“一规划”即强化顶层设计，科学规划。编制完成了《咸阳市中心城区旧城改造规划》，从制度设计、社会管理、经济发展等方面对城中村改造进行了规范化设计，为推进城中村改造奠定了良好基础。“三结合”即充分尊重客观规律和群众意愿，采取有形改造与无形改造相结合、政府主导与市场运作相结合、整体推进与分类实施相结合的方法，使城中村改造既科学规范又稳步推进。“五保障”即为有序推进城中村和棚户区改造工作，咸阳市以落实组织保障、政策保障、社会保障、服务保障、监督保障“五大机制保障”为抓手，夯实城中村改造的政策基础。从2008年开始，咸阳市大力实施城中村和棚户区改造工程，主城区共实施城中村改造项目上77个，征迁安置群众近30万人，棚户区改造11933户、115.25万平方米。

突出“一强三园五美”，加快推进新型农村社区建设。“一强”即做强富民产业。“三园”即体现田园特色，打造和谐宜居的幸福家园、致富增收的就业田园、市民向往的休闲乐园。“五美”即建设最美乡村，打造“生产美、环境美、生态美、设施美、人文美”的新型农村社区。为此，咸阳市按照地域相近、便于服务的原则，以覆盖方圆5公里或人口规模不低于2000人为标准，将全市2759个行政村除保留186个传统民俗文化村落外，规划建设为563个新型农村社区，计划到2020年，建成200个左右标准化新型农村社区，实现农民就地城镇化50万人。

通过科学规划、制度保障和强化落实，咸阳市加速了产业的转型升级、推进了土地的集约利用、改善了农村的人居环境、提升了均等化服务水平，推进新型城镇化获得了实效。

新型城镇化有诸多难题待解

但从全国来看，推进“三个1亿人”新型城镇化还面临诸多问题：

户籍迁移面临区域障碍。保障农村人口城镇化的关键是改革户籍制度。然而，当前户籍改革各自推行，并不同步，农村户籍迁移到城市仍然门槛重重。同样，在包括咸阳在内的大部分地区，城镇居民想往乡村地区迁移，也同样不允许。

产权流转面临法律瓶颈。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。但根据我国物权法、担保法、农村土地承包法等现行法律，农村土地承包经营权抵押贷款是“违法的”，因而是“无效的”。

农村资产难以转化为资本。户籍和产权改革滞后，一方面让进城农民工很难真正融入城市，另一方面也让已定居城市的农民不愿意放弃宅基地，形成了许多空庄院。由于宅基地的所有权归村集体，按土地法、土地承包法、村民委员会组织法等法律规定，只能在集体组织成员内部流转，导致完全归农户所有的农民住房，也不能自由转让、抵押、变现，转化为资本，从而大大降低了农民住房宅基地的交易价格，削弱了农民自我发展能力。

服务均等面临财力不足。农村基础设施和民生保障水准明显落后于城市，中西部工业化、城镇化明显落后于东部。以咸阳为例，目前全市城乡居民享受的福利政策有37项，其中已并轨的有20项，未并轨的有17项，除1项涉及计划生育政策法规修法外，其余16项并轨都涉及资金问题。按现行标准，实现并轨后市县两级按事权分担每年将新增支出16.4亿元，其中省市县全部门配套达26.4亿元，财政难以负担。

城乡发展一体化需多措并举、协同推进

从全国来看，城乡发展一体化任务艰巨，仍需要进一步采取得力措施加快推进力度和速度。

在国家层面做好顶层设计，加强政策指导。进一步细化《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，明确思路原则，提出目标重点，加强政策配套，夯实责任主体，加大检查考核，使其真正成为推进新型城镇化发展的纲领性指南。

加快决策、立法衔接，努力扩展推进新型城镇化的法律空间。尽快修订城乡规划法、村委会组织法、土地法、物权法等相关法律，使之与党中央、国务院相关重大决定、决议的基本精神相符合，为地方政策体制创新提供宽松的法律空间。

进一步加大对中西部地区的政策支持，加快中西部新型城镇化进程。加快新型城镇化步伐，引擎在东部，但潜力在西部，特别是“三个1亿人”目标中，其中1亿人就是要实现西部地区1亿人的就地城镇化，由于西部地区经济发展相对滞后，建议进一步加大对中西部地区的财政支持。

循序渐进放开大中城市户籍，积极稳妥推进居民在全国范围内的自由迁徙。近期，加大推进有条件农民转移人口在城市落户定居；中期，要积极总结推广深圳、北京等大都市实行的积分入户和居住证制度；远期，逐步将居住证与居民身份证合二为一，把福利待遇从户籍上完全剥离，真正建立起全国统一、自由迁徙的城乡户籍制度。

和全国其他地级市一样，农民工问题，城中村、棚户区问题，空心村、老龄化等问题，咸阳都有典型性。近年来，按照“全域咸阳”的理念，咸阳市县两级城乡发展一体化战略规划已经完成，并且形成了比较健全的城乡发展一体化政策体系。可以说，咸阳在推进“三个1亿人”新型城镇化方面具备良好的基础条件，建议将其列为全国推进“三个1亿人”新型城镇化试点。

总之，解决好现有“三个1亿人”的问题，必须充分释放改革的红利，在户籍、土地、社会保障和社会管理、城镇建设政策性融资等方面，加快制度创新，这样才能让推进“三个1亿人”新型城镇化决策在全国落地生根。

（作者系中国小康建设研究会城乡发展一体化委员会主任、咸阳市委副秘书长、市城乡发展一体化办公室主任）