二、 “为官不为”的类型表现

研究“为官不为”的类型表现有助于在现实中对行政官员“作为”“不作为”的外延把握,但“为官不为”作为公共行政领域的一种顽疾,其滋蔓要受政府组织内外生态环境的制约,这就造成了厘清行政官员“作为”“不作为”边界的问题。在客观上,政府组织是一个错综复杂的庞大系统,处在这一复杂组织系统中的行政官员,其所作所为的情况十分复杂,这就造成了对体现官员“作为”与“不作为”的效能、效率和效益的考评困难,对一个行政官员在实际工作环境中的行为哪些是“作为”的、哪些是“不作为”的表现难以作出精准判定,即便有种种法纪及职责的规则为标尺。因此,对于“为官不为”类型表现的研究,学术界及实务界还未形成共识,造成在实际中对“为官不为”的判定处在原则性指导、案例性参照的窘境。

“为官不为”在公共行政领域有哪些类型表现?这一问题不单是一个实务性问题,而且是一个学术性问题。当然,这两个问题并非完全分割的,即使对“为官不为”的类型表现进行学术上的探讨,也离不开对其实务性的研究,甚至只有通过对其实务性研究,才能上升到理论层面的学术探讨。就学术界来讲,关于“为官不为”类型表现的研究主要有两种观点:“现象说”和“主观说”。前者是以“为官不为”的表现特性为依据的分类,后者是以“为官不为”的主观属性为依据的分类。

“现象说”将“为官不为”分为懒政、庸政和怠政。其一,“懒政”。它是与“勤政”相对应的概念,二者的根本区别在于“懒”和“勤”。“懒”的字义是没兴趣、不自觉(做某事);“勤”的字义是主动尽力(做某事)。由此可以说,懒政者并不是没有能力做事,而是出于安逸享受的价值观对工作不感兴趣、不自觉尽力。其二,“庸政”。庸即为平庸、碌碌无为。但“平庸”与“平凡”并不等值,平庸者甘于平凡,而平凡者不满足于平庸。庸者的思想意识为得过且过、贪图安逸、推卸责任、惧怕担当、因循守旧;庸者的行为表现是只顾眼前利益,满足现状,不思进取,工作能力差、水平低。庸政与懒政是一对孪生兄弟,甚至在内涵上相交相融。其三,怠政。怠即为懒惰、松懈之义。如“怠”字用在行政工作语境中,它就表现为有意识地不积极工作,使工作效率降低;如“怠”字用于政府对人民群众的工作服务的语境中,它就表现为对群众接待上的冷淡,说客套话,不办实事。当然,怠政与懒政之间的关系是难解难分的。由于庸政、怠政、懒政的内涵相容,三者虽都属于“为官不为”,但彼此间的外延差异也不很大,所以,有时可以用“懒政”这一概念统称之,或者“广义的懒政”与“为官不为”可以等量齐观,包括庸政、怠政和“狭义的懒政”。

“主观说”的“为官不为”分类认识不完全一致,有的将“为官不为”三分成“不想为”“不敢为”和“不会为”,而另一种是在此基础上增加了“不愿为”的类型,我们可以称其为“四分法”。2016年1月18日,习近平指出:“当前‘为官不为’主要有三种情况:一是能力不足而‘不能为’,二是动力不足而‘不想为’,三是担当不足而‘不敢为’。”[6]这是对“为官不为”类型“三分法”的典型解读,并在划分中从工作能力、发展动力和责任担当分别指出了每一类型产生的原因。我们在接受这一解读的前提下,认为学术界有人主张“为官不为”的“四分法”也是有道理的。

“不愿为”。其关键在“愿”,即愿望,它泛指心中期望实现的想法,但凸显对某一特定事物或情感的欲望、向往或强烈倾向性。“不愿为”的“为官不为”是指在工作中往往以自己的兴趣、喜欢偏好来选择性地干工作,合乎自己兴趣爱好的工作就干,不合乎自己兴趣爱好的工作就应付凑合走形式、弄虚作假图清闲。其表现为:或者对上级部署囫囵吞枣、断章取义,执行上级决定照本宣科、等因奉批,甚至照猫画虎、生搬硬套,以前怎么做就怎么做,别人怎么做就怎么做;或者不愿到艰苦困难的地方或岗位工作,不愿帮助基层和群众排忧解难,不愿同基层和群众打交道;或者工作上喜欢造声势、出风头,搞“形象工程”。“不愿为”者怕到基层吃苦、怕动脑筋劳神、怕多工作吃亏、怕群众找麻烦,实质上是形式主义和享乐主义在作怪。

“不想为”。其关键在“想”,即思索、想办法。“不想为”的本义就是不深入思考、不想法设法地把工作干好。虽然在“不愿为”中也有“想法”的意思,但它偏重于对所干工作的感性认识、兴趣爱好;而“不想为”中的“想法”则偏重于对所干工作本质上把握的理性思维。“不想为”在工作中的表现是:满足现状、不思进取,保守封闭、守摊应付,只想做官、不想做事,事不关己、高高挂起,精神颓废、缺乏热情,遇到问题绕道走,碰到矛盾就上交,工作任务不是“一退六二五”,就是“踢皮球”“击鼓传花”。这类“为官不为”既非“不敢为”也非“不能为”,而是工作的私利心重,甚或是腐败分子,但迫于反腐强势,担心“露马脚”,于是“不做事、不惹事、不犯事”;或者认为“多干工作”不合算,不如业余做生意、搞兼职。这两者在本质上都是利用公共权力谋求私利,不过是形式不同而已。

“不敢为”。它的相对概念是“敢作为”,其体现在公共行政领域必须是以遵守法纪为底线的。即行政官员要弄清楚在法纪框架内,哪些事能干、哪些事不能干,心存为官做事的尺度。“不敢为”是在心存为官做事尺度的前提下,工作中认定“刷碗必打碗,刷碗越多打碗越多”的歪理,胆小如鼠、明哲保身,不求有功、但求无过,只要不出事、宁愿不干事,怕工作失误担责任,怕踩到红线担风险,职责尽量少担,任务能推则推,满足差不多就行,做“多栽花,少挑刺”的“老好人”,对群众服务推诿扯皮、敷衍塞责、婉言谢绝,把群众的苦乐冷暖“当儿戏”。这类“为官不为”绝非法纪理念下的谨言慎行,而是一种工作无责任心的谨小慎微,尽管它“并非退化为不行动”,但它“非常容易变得麻痹瘫痪”,“对已知行为的重复”,使政策执行力弱化、工作任务搁浅、发展机遇错失[7]。其本质是个人安全主义,即利己主义在作怪。

“不会为”。其中的“会”是懂得怎样做事或有能力做事。“不会为”在工作中,往往表现为素质低、能力差,对深化改革、调整结构、转变方式等新形势不研究,对与适应经济新常态的要求不熟悉,对做好工作的新知识、真本领和好办法不学习,工作中没主见、没思路,时常束手无策、捉襟见肘、丢三落四,善于做表面文章、搞“面子工程”。这类“为官不为”大致发生在两类人身上:一是混进公职人员队伍的庸才。他们不学无术、眼高手低、志大才疏,“大事干不了,小事不想干”,谙悉阿谀奉承、溜须拍马“搞关系”,甚至认定“喝酒就是工作,工作就是喝酒”,沉迷于吃喝玩乐混朋友。二是不想再努力工作的“老同志”。他们年事已高、晋升无望,抱着“船到码头、车到站”的观念,“新办法不会用,老办法不管用,硬办法不敢用,软办法不顶用”,身在岗位不作为,拿着薪酬不做事,“一张报纸一支烟,优哉游哉过一天”。无论哪种情况,都是对公共资源的浪费,甚至是对公共财富的变相掠夺。