专家发言

　　北京大学国家发展研究院院长周其仁：土地确权是为了促进资源在更大范围内有效配置

　　农村土地确权，是工业化、城市化条件下解决“三农”问题最重要的一个方式。因此，要从全局角度把农村土地确权看作是为了促进保障资源在更大范围内的有效配置。

一、 落实长久不变的农户承包经营权。为了促进农村土地流转，就要把使用权、经营权划分清楚。2007年党的十七届三中全会决议对农地承包经营制采用了“长久不变”的新表述，但所有原来法定承包期内不予变动的各项内容是否也不变动，应在法律上予以明确；法律明确“长久不变的农户经营权”后，可以探索形成“集体土地数字化账户”，以及在农户经营权基础上，经由自愿契约形成多种土地合作制或股份制。

二、 发展稳定多样的土地流转权。在现行法律和政策框架内，农户的土地承包经营权包括土地流转权。在实现了法定承包期长久不变后，土地转让的期限和内涵，宜与“市场在资源配置中起决定性作用”的顶层制度设计相容，即以有法律保障的更稳定转让年期、更多样的转让方式来达到土地与资本、技术、组织资源的优化组合。当前我国农业产出份额低，而农业人口和乡村常住人口占比过高，是务农农民收入偏低的根本原因。提高农民收入，要靠经济结构的变化。灵活、稳定与多样的土地转让权有利于城市资本、技术、智力下乡，是提升我国农业生产力及其国际竞争力的根本出路。

　　另外，政府应常年开设农村不动产统一登记服务，在普遍登记基础上，经由测量、公示、纠纷调解等步骤，分步完成确权、颁证的法定程序。对历史遗留问题要留出时间和空间，在调查研究和经验总结基础上制定地方性确权细则。

　　部委回应

　　农业部部长韩长赋：

　　土地制度是农村最根本的制度，土地权益是农民最大的利益。开展农村土地承包经营权确权登记颁证，可以更有效地保护农民土地权益，更有利于引导土地有序流转，更有益于保持农村稳定。农业部作为牵头实施部门，将按照中央要求，认真履职尽责，积极稳妥地推进这项工作，总的部署是5年基本完成。会后，我们将认真研究、充分吸收委员们提出的意见建议。

　　讨论农村承包土地权益，有两个基本概念需要说明，一是农村土地是谁的？二是土地承包给了谁？大家都知道，农村土地是集体所有的，但这个“集体”是有区别的，分为村和村民小组，60%是村民小组所有的，也就是过去的“生产队”。在承包经营权方面，我们的政策和实际工作是把土地承包给农户，我们叫家庭承包经营，是以户为单位进行承包的，不是分包给家庭成员个人。

　　国土资源部副部长王世元：

　　听了各位常委、委员和专家的发言，我很受启发，主要有以下几点。

　　首先，关于土地确权登记，我认为还是要跟着需要走，因为国家大，差异性很大。整个确权要统一部署，但是推进，我认为要分层次，看哪里需要、哪里最急迫、哪里要流转入市还有征收等。

　　第二，农村集体组织成员的资格确认迫在眉睫。这个确定对于推进确权，包括确权以后的权利实施都相当重要。

　　第三，有委员提出明确“公共利益”的建议，提得非常好，我们建议政府通过听证来协调解决这个问题。

　　下一步，国土资源部有几项工作需要加强：一是农村集体土地所有权的确权，已基本完成，现在主要是抓后期的管理。二是宅基地和集体建设用地的确权，因为涉及下一步农村土地制度改革、宅基地的改革和集体土地入市，我们还有一部分没有做完，需要抓紧做。三是相应的法规研究，包括《不动产登记暂行条例实施细则》等配套法规规章的研究立法工作，我们都在启动。

　　国家林业局副局长张建龙：

　　国家林业局正在协同国土资源部指导地方林权登记等工作，配合国土资源部开展重点国有林区森林、林木、林地登记发证工作。目前，集体林权的确权登记发证工作基本完成。现在有两个问题需要研究：

一、 经营权要不要发证。林地和其他土地不一样，因为林地上有树木，经营者没有法律凭证，林木的所有权给不了经营者。所以，我们在一些省搞试点，经营权不发证的话，三权分开以后，经营权怎么保证？但现行的法律尚未涉及土地经营权的发证问题。

二、 能不能再流转。经营权流转了以后，现实中已有再流转。我们原则上确定两年以内不能再流转，究竟是几年合适？再流转是否应该设定条件，怎么设定条件，应该好好研究。另外，林权证和草原证重复发证，也要研究解决。

　　国务院法制办副主任胡可明：

　　关于土地确权法律问题的几点认识：

　　一是关于农村集体经济组织的立法问题。近年来，一直有通过国家立法赋予集体经济组织法人地位的呼声，这种呼声还是很多的。相关法律是有规定的，仅是法律权责还需要进一步明确。赋予法人地位，涉及经济组织是否要交税，土地能否变现，股权能否转让、能否破产等问题。同时，目前我国实际上只有41.2%的农村成立了集体经济组织，进行全国性立法的条件是否成熟，我们认为也需要进一步研究。

　　二是关于集体经济组织成员的资格界定问题。明确成员资格对于确定权利、解决纠纷，具有重要意义。实践中各地做法不一样，历史遗留问题也比较多，需要综合考量，目前统一立法的难度还是比较大的。浙江、广东等地通过地方立法，对成员资格界定作出原则性规定，因地制宜，尊重自主权，这一做法我们认为值得重视。

　　三是关于长久不变的问题。承包关系长久不变，表面上看是要弄清长久不变的含义，比如说是指承包制度不变，承包期限不变，还是承包地块不变？是指三十年、五十年、七十年还是一百年不变？还是永久不变？如何计算？实质上，我们认为是要解决土地能否调地，怎样调地，能否继承等现实问题，这也需要拿出明确的政策主张，然后再界定法律的含义。

　　情况介绍

　　农业部副部长陈晓华：

　　开展农村土地确权登记颁证是中央从深化农村改革全局出发做出的一项重大决策，寓意深远。

　　承包地确权事关亿万农民群众的切身利益，是落实土地承包关系长久不变的重要基础，是开展土地承包经营权流转的重要前提，也是调处承包纠纷、开展抵押担保、落实征地补偿的重要依据。按照中央要求，农业部、中央农办、国土资源部、财政部、国务院法制办、国家档案局等六部门共同指导开展试点，全部工作将用五年左右时间基本完成。各地在工作中坚持试点先行，加强政策指导，加大保障力度，总体看平稳有序。

　　但是随着范围扩大、工作深入，一些问题需要重视，思想认识还有待深化，政策法律还有待完善，条件保证还有待加强。

　　下一步，农业部将会同有关部门抓紧做好以下几项工作：

　　一是抓好工作指导。督促各地认真贯彻落实中央要求，加强组织领导和检查监督，确保确权登记颁证工作扎实有序推进。

　　二是加强政策调研。指导各地依法依规解决遇到的困难和问题，系统总结试点经验，深入调查研究，对带普遍性、倾向性的问题，适时提出解决思路和建议。

　　三是配合法律修订。研究提出关于落实现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变的政策建议，配合全国人大做好农村土地承包法的修订工作，抓好农村集体产权制度改革有关试点，研究推进农村集体产权制度改革的指导文件，适时开展农村集体经济组织立法调研，积极争取有关部门的理解支持，加快出台加强农村基层体系建设的政策文件。