为了应对我国人口老龄化的严峻形势，2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），制定了明确的目标：“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。”并要求“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业。”民政部也制定了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（〔2015〕33号，下称《实施意见》），且制定了一系列优惠扶持政策。

目前作为养老服务体系支撑的养老机构，全国共有4万多家，主要分为公办、民办非营利性和民办营利性三种。其中以前两种为主，占了99%以上，因而民办养老机构，几乎都是非营利性的。而从我国现行养老体制来看，主要推行的是以“福利性养老”为主的养老制度，因为公办养老机构和民办非营利性养老机构，都是福利性的，是非营利性的。自1999年我国进入老龄社会以来，人口老龄化形势日益严峻，2015年我国60岁以上老人已达到了2.22亿，占总人口的比例为16.1%，预计到2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。另据民政部数据显示，“十二五”期间，我国养老床位数达到了669.8万张，不过每千名老年人拥有养老床位数只有32.8张，远低于发达国家50～70张的平均水平。这么巨大的养老床位缺口，迫切需要大力发展民办养老机构。但现行养老体制，却严重制约了民办养老机构的发展，其主要问题如下：

一是束缚了民办养老机构的手脚。根据国家有关规定，民办非营利性养老机构属于福利性质，是非营利性的，不能从事营利经营活动，不能以盈利为目的。而且根据《民办非企业单位登记暂行办法》（1999年12月28日民政部第18号令发布）的规定：“盈利不得分配，解体时财产不得私分。”投资者在创办养老机构时，之所以办成非营利性的，主要是考虑可以享受一系列优惠政策。因而“不能从事营利经营活动”，“不以盈利为目的”，“盈利不得分配”等现行规定，束缚了民办养老机构的手脚，对民办非营利性养老机构的发展形成了严重的制约。

二是使投资者丧失了财产所有权。根据《实施意见》的规定：“民办非营利性养老机构应当为捐资举办，机构享有对其资产的法人财产权，捐资人（举办者）不拥有对所捐赠财产的所有权。”按此规定，原来的投资者不仅变成了捐资者，而且丧失了财产所有权。捐资应以自愿为原则，因为并不是每个投资者都愿意捐资，大部份投资者的一身心血、全家积储甚至大量举债都投入了养老机构，现在却因以前将养老机构办成非营利性而变得一无所有，这对投资者及其家庭的伤害和影响太大。

三是投资者没有较好的投资回报。根据《实施意见》的规定：“对于举办者没有捐赠而以租赁形式给予组织使用的固定资产、以及以借款方式投入组织运营的流动资金，允许其收取不高于市场公允水平的租金和利息。”按此规定，如果投资者以前在办养老机构时注册的资本金较少，后来追加了大量的固定资产和资金，却只能以借款、租赁形式投入，而回报只能“收取不高于市场公允水平的租金和利息”。逐利是民间资本的本性，没有较好的投资回报，又如何调动投资者的程极性？

四是停办后投资者拿不到残值。根据《实施意见》的规定：“民办非营利性养老机构停办后，应当依法进行清算，其剩余资产由民政部门负责统筹，以捐赠形式纳入当地政府养老发展专项基金。原始捐资有增值的，经养老机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对捐资人（举办者）给予一次性奖励。”按此规定，养老机构停办，如果经过清算，养老机构资产没有增值，投资者可能一分钱的残值都拿不到。