供需的时空错配 连接分散化的需求与供给

“十二五”期间,全市养老机构由2010年的396家67018张床位增至2015年开业运营449家、12.3万张床位(含在建),床位增长近一倍;到2020年,全市将建设1000个社区养老驿站……这些年来,北京在老龄事业发展上可谓不遗余力。

但在调研过程中,一个问题一直困扰着市政协社法委主任吴玉华:“政府干了这么多,为啥老百姓却不叫好?”

“中心城区一床难求,郊区床位空置。”委员在调研中频繁听到的一句话,透射出养老供给错配的现状,也从一个侧面回答了吴玉华的疑问。

从人口分布上看,60岁及以上和80岁及以上常住老年人口主要集中于朝阳、海淀、丰台和西城四个区,占全市老人一半以上。生活不能自理老人主要集中在朝阳、海淀、西城、丰台和东城5个区,占全市生活不能自理老人的一半以上。

从养老机构布设上看,运营周期长,利润回报率相对较低,又受限于城区建设用地紧张,《蓝皮书》显示,2013年本市养老机构中301家在五环之外,约占全市养老机构总数的79.63%。其中,六环以外就有216家,五环到六环之间85家。而二环以内仅20家,二、三环之间15家,三、四环之间10家,四、五环之间26家。

如何实现老年人口分布与养老机构布设的“两图合一”,缓解“中心城区一床难求、郊区床位空置”的错配难题?供给侧与需求侧都不能缺位,既应要求供给方优化养老资源布局,也要研究如何引导需求端的老年人在条件允许的情况下,入住郊区养老机构,供给侧还应有与城区同等条件的设施和服务保障。

破解供需时空错配,不仅面临老年人口分布、养老机构布设“两图不合一”的困局,紧俏的城区养老机构床位空置也是一种资源浪费,需要高度关注。

调查显示,到2015年底,全市养老机构已增至449家,床位增了,老人却没住进去。就算紧俏的城区,也有床位空置。今年全国两会上,一位全国人大代表透露出一组2015年审计局审计结果,“北京居家养老日间照料的床位空置率较高,远郊区床位空置率达60%,城六区床位空置率竟然也有57%。”

为什么会这样?“因为我们增加床位数的方式依然是行政供给。”这位代表举例说,比如今年政府要增加两万个居家养老日间照料的床位,政府先确定床位目标。这件事接下来便很快进入了传统的领导方式和管理方式:把2万个床位先往16个区分,接下来各区给街道开会,街道再给社区开会,去找房子。

毋庸讳言,我们长期以来习惯了走福利事业的路子,但采用行政供给的方式,政府是包揽不起的,长期来说是不可持续的。在供给端,处理好市场供给与行政供给的关系是一篇大文章。

调研组认为,目前的养老服务供给侧就出现了失衡现象,行政力量居于主导地位,市场力量和社会力量调动不足,服务供给依靠指定服务商,没有放开市场、放权于社会、放权于企业。

一个很典型的例子便是老年餐桌。委员在调研中发现,市场上已经有了非常成熟的订餐网络和配送系统,相关部门却没有有效利用这些市场化资源。2015年市级安排资金4495万元,给予每个试点区一次性项目补助支持,主要用于支持装修改造、配置设备设施、老年膳食研发等方向,连续支持三年。但是,很多依靠补贴开办的老年餐桌由于缺少市场根基难以持续运营,政府定制的服务模式不能长期契合老人的现实需求,造成资源的无效浪费和有效供给的严重不足。

不仅是老年餐桌,家庭医生、康复护理、在线政府服务、O2O便利服务、老年健身、精神慰藉、法律咨询、婚姻中介……医养康(北京)健康管理有限公司董事长余立新委员粗略一数,就列出了20多种养老服务类型。

“从市场角度看,这是一个无极限的长尾,非常碎片化,涉及的市场主体有各级政府、各种社会力量、各类服务企业,还包括志愿者团体、NGO组织等。”她认为,只有整合各类生产要素,将无限分散化的需求与分散化的供给组织起来,才能实现供需双方高效对接。

余立新建议,政府应从过去的“管理心态”变为“服务心态”和“共赢心态”,实现养老服务从“政府包揽化到社会化”、“事业化到产业化”、 “建设施”到“搭运营体系”等的转变。

“同时,要分类、分层次提供养老服务,实现高端有供应、低端有保障,政府、企业、社会组织、个人形成合力,方能满足无限分散化的养老需求。”她说。

市民政局相关负责人坦言,本市养老产业还处在初级阶段,市场上提供的养老服务还呈现“小、散、弱”的特点。针对这一现状,本市正加紧推进“单纯的养老事业转向发展养老事业和产业”、“由政府主办为主转向养老服务业社会化、产业化”等的转变。