其实，广东与黑龙江的对比只是各地区养老金收支不平衡最极端的展现。

就在广东、北京等省份养老保险基金相对充裕、来源稳定的同时，2015年，全国共有湖北、甘肃、辽宁、重庆、四川、内蒙古、新疆生产建设兵团、吉林、黑龙江等9个省份的抚养比不到2：1；湖北、天津、陕西、辽宁、河北、青海、吉林、新疆生产建设兵团、黑龙江等9个省份的可支付月数低于10个月水平；陕西、青海、河北、黑龙江、吉林、辽宁等6个省份当期收不抵支。

李玲对记者表示，养老保险面临困境不单是黑龙江的问题，而是整体制度设计的问题。

怎么把“小水塘”变为“汪洋大海”？

李玲所言的“整体制度设计问题”的重要体现便是包括养老保险在内的社保统筹层次低，没有实现全国统筹，而这才是解决包括黑龙江在内的地区养老金收支不平衡问题的关键。

她做了这样一个比喻，社会保障制度应该起到将人们组织起来共担风险的功能，蓄水池越大，分担风险的能力就越强。“13亿人本是‘汪洋大海’，拥有很强的分担风险能力，但如果社保以县为单位进行统筹，等于变成了2700多个‘小水塘’，其分担风险的能力非常有限。”

除去降低分担风险的能力外，中央财经大学教授诸福灵曾在2012年表示，尽管基本养老保险基金实行省级核算，但结存基金受托存储在市(地)县一级，形成了1000多个小规模基金，缺少保值增值机制和手段，贬值严重。根据统计，2007—2008年的养老保险基金的平均利息率分别为1.79%和2.16%，低于一年期存款利息率水平。

此外，李玲认为未能实现全国统筹还会造成地区间的不公平，比如很多在东南沿海省份打工并在当地缴费的劳动力就来自东北；同时也会阻碍劳动力的自由流动。

其实，国家一直在推动基础养老金统筹层次的提升。2007 年，原劳动和社会保障部、财政部联合下发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》；“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”在2011年3月便出现在“十二五”规划纲要中；而今年3月公布的“十三五”规划纲要同样提出，实现职工基础养老金全国统筹。

但现实中，只有不多的省份实现了真正的省级统筹。

提高养老金的统筹层次为什么那么难？上海金融与法律研究院研究员聂日明曾撰文指出两大冲突：一是区域之间的冲突，全国统筹在实际操作中，可能会出现将广东盈余的养老基金投放到养老基金处于亏空状态的黑龙江，这势必引发广东的反弹；二是中央与地方之间的冲突。全国统筹的实际是中央要掌握一部分基金，对各地养老基金的管理收权，在区域之间调剂使用，显然并非易事。

对于第一个问题，李玲提出可以采取慢慢过渡的方式，对于各个地区间的差异，可以在基础养老保险全国统筹的基础上，容许各地区进行“额外”的调整。而从长远来看，她建议改变现行的缴费制度，开征社保税，将个人退休金的多寡与贡献挂钩。

而对于第二点冲突，国务院于8月24日发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，将基本养老保险列入“中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任”的范畴，提出可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。这被外界解读为为养老金的全国统筹“铺路”。

在今年全国两会期间，人社部部长尹蔚民曾表示，实施养老保险全国统筹是解决养老金收入平衡问题的途径之一，而具体方案则是力争在今年年底出台。