■比治理户籍乱象更重大的进步是打破长期城乡二元户籍制度的藩篱

与张永航没有户口的境遇不同,户籍治理的另一极端现象是一家有多个户口,这些大多是通过不法途径得来,用于谋求不法利益的,譬如在大城市用多个户口买动辄一个单元的房子,这样的报道过去几年屡见报端。

近几年,公安部门深入开展户口登记管理清理整顿工作,2014年清理全国共注销123万个重复户口,2015年又清理注销重复户口82.5万个。2016年的目标是——实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性。

中国人民公安大学治安学院教授王太元在接受本报专访时表示,每个人都具有与他人相区别的身份特征、与他人相联系的亲属关系、在某区域生活的住址信息,“无户口”就让实体存在的某人在制度化运行的社会中得不到体现,不仅他人、社会和国家无法实施保护、管理、监督,他自身也没有办法正常生活、合法活动、平等交往。

王太元将“黑户”、“多户”统称为户籍乱象。比较起13亿人口,户籍乱象工作涉及的并不是一个广众群体。比起“黑户”与“多户”的反差,中国户籍制度面临更普遍的是城市户口和农村户口的长期二元对立。

尽管2014年国务院下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,已经明确了取消农业户口与非农业户口性质区分,建立城乡统一的户口登记制度,但这仍是一个不得不说的话题,因为真正城乡一体户籍制度还在不断的摸索完善之中。

对于张永航的父辈而言,能够获得一个城镇户口那是一件异常艰难的事。张永航的叔叔长年在沈阳干工程,世纪之交的那两年,费尽九牛二虎之力,才实现了“农转非”,获得了与城市人一样的福利保障。再早上十几年,村里总共就出一个“农转非”,那时候这个指标意味着可以拿着粮票享受粮食供应。

2007年,随着房地产开发高潮的到来,张永航一家所在村子因为地处城市近郊,开始拆迁,村里已经“农转非”的村民很多又都涌动回来,谋求“非转农”,但大多数人并没有获得成功,反倒是户口还在村里的人家“多分了三五套”。

城乡二元户籍制度,是计划经济带给中国的一个印记。早在新中国成立初期,就分别颁布了《城市户口管理暂行条例》对城市户口进行管理,同时也建立起了农村户口登记制度。从此,城里人吃上了供应粮,过上了医疗教育等社会保障较为完备的生活,而农村里的中国人吃的是自己的口粮,社会保障各项福利很少。

城市就是城市,农村就是农村。

1979年之前,除了上级组织调动所属人员之外,其他人的迁徙流动,几乎都要经历全面申请、严格审查的行政审批。“这种管控格局与管理模式,既不是公众所需要和愿意的,也不是管理者所需要和愿意的,但却是在短缺条件下普遍实施的计划经济所需要和长期坚持的。”王太元说。

漫长的农业文明社会,户口给中国农民带来的是稳定的家园,带给国家的则是稳定的税负。早在春秋战国时期,忙于征战的各霸各雄就开始采用“编户”、“定籍”的办法,主要目的是为了敛税和征兵,同时避免人口无序流动带来的内部管控风险。后来几次大的变法变革,户籍制度也都是重要内容———商鞅变法首创“什伍连坐”,提出“使民无得擅徙”;王安石变法开创保甲,目的同样是为了稳定税赋、民足兵广。

在西方,进入近代社会之前,国家甚至民族的概念,都不是一个人身份的标签,所以也谈不上户籍,很多欧洲人只知道自己是某某领主的臣民,交给他土地上的收益,为他出征、为他耕种。

因此,古今对照、中西对比,都很难给从农业社会逐步走进全面小康的中国一个有关户籍改革的镜鉴。摸着石头过河,坚持问题导向,既是必然的探索,又是聪明的选择。

王太元认为,户籍既是国家建立的途径与标志,又是国家存续的前提与基础,之前甚嚣尘上的“废除户籍制度”说法毫无道理。

随着改革开放以来进城务工人员的大规模流动,以及后来城镇化步伐的不断加快,二元体制的弊端显露无余——依靠农民工建设和运转的城市给不了他们户口,也给不了相应的福利保障;越来越空心化的农村失去了他们最有劳动能力的群体,日益显著的不平等待遇,让城乡户口的价值剪刀差越来越大,给经济良性发展和社会和谐稳定带来了深层次矛盾。

“在现代国家,国民的唯一身份标识是‘公民’。户籍改革的本质,是取消‘身份’限制,打破城乡分割的‘身份’二元结构,以统一的公民资格实施国民待遇。”学者秦德君认为,这是从身份社会迈向国民社会的必由之路。

十多年前,有一篇文章说城乡二元结构造成的不平等待遇有40多种。如今,随着市场经济改革的深入已经消失了很多,像布票、粮票这样的供给不平等已经不存在,但是劳动人事制度、教育制度、社会保障制度等成为残余的“粮票”。

时至今日,一方面部分层级、行业、区域、群体以前超值享受的计划经济“包福利”逐步消除,城镇户籍、居民身份的附着利益日渐摊薄;另一方面,部分层级、行业、区域、群体以前无缘获得的市场经济体制下的公共服务逐步健全,乡村户籍、农民身份的合法权益日渐增厚。

一薄一厚之间,社会在趋于公平,而制度改革的步伐明显慢了。

深化改革,刻不容缓。