三、 协商实效性的三个维度

从上述对协商过程三个基本环节及其各自的相对独立的作用或效果的分析来看，协商实效性可以从三个维度加以阐述和理解：

第一个维度是“形成共识”。其含义是一项提案或一次协商，协商者提出的意见建议经过协商，当下即得到决策或行政部门的采纳、进人决策，并在政府工作中得到实现，其反映的问题也得到解决。例如，在政协的提案办理中，一项提案得到高层领导的批示，要求政府部门对该提案提出的意见和建议进行研究或采纳，或政府部门在提案办理中直接加以采纳。这种情形的出现，经常是以提案提出的问题为政府部门已经研究或正准备解决为前提的。这是民主协商实效性最明显的体现，协商各方最高兴、也最容易为媒体所重视而着重加以宣传。多党合作和政治协商制度的研究者，也往往以这方面的实例来说明其优越性。

这样的宣传和研究本身并没有什么不妥，但如果长期把视线仅仅集中在协商实效性这一个维度上，而忽视其他实效性维度，就会导致对民主协商实效性的简单狭隘的理解，从而产生不少误区。如果仅以是否当下“进人决策”来衡量，那么，以全国政协来说，每年“两会”期间的提案就有五六千件，而立即“进人决策”的提案所占比例事实上是很低的，是否就因此可以说政协的协商实效性就差呢?回答是否定的。更加重要的是，在协商机制创新的过程中，如果仅以“进人决策”这一维度为目标，就有可能把一些行政手段引人提案的办理，如使用“行政督办”的手段来落实某些提案，而其意见和建议又不尽符合实际，这就容易引起办理部门的极大困惑，实践效果也不佳，甚至产生负面的影响，这在实际工作中并非没有发生过。

此外，认为当下“进人决策”是协商实效性的唯一体现，也导致提案人对此问题的片面追求，仅仅寻找一些政府部门已经在着手解决的具体事项作为提案内容，而放弃对于宏观性、前瞻性、深层次问题的研究和思考。因此，必须从更广范围和更深层次、从更多维度来理解协商实效性的问题。

第二个维度是“引起关注”。其含义是在一个协商过程中，协商者提出的意见和建议，由于种种现实原因和限制条件并没有立即得到采纳，但是，它却得到决策者和社会舆论的积极回应，认为这确是一个十分重要的、必须解决的问题。引起关注的另一种情形是，意见和建议虽然没有得到赞同，但其提出的问题却引起了决策者的高度关注和警惕，从而采取措施加以防范，避免了问题的出现。这方面最显著的例子是，20世纪80年代一批全国政协委员关于三峡工程“不建或缓建”的提案，虽然意见并没有为决策部门所采纳，但提案提出的泥沙问题、生态问题、资金投人问题等，却引起社会各界和舆论的广泛热议，得到决策部门的高度关注和重视，对原有建设方案作了重新研究和论证，使方案得到极大的改进和完善。

第三个维度是“形成议题”。这是指协商者提出的问题，虽则在当下人们心目中并非显得突出和急迫，也没有引起广泛关注，但由于问题的提出，引起一定范围内的讨论和思考，并随着时间的推移，这一讨论思考成为舆论的一个热点议题，吸引了许多人的注意。就问题通过协商民主的渠道提出并形成议题而言，这同样是协商民主实效性的体现。这方面显著的例子是，1985年全国政协委员、历史地理学家侯仁之等专家提出了“我国应尽早参加联合国教育、科学及文化组织的《世界文化和自然遗产保护公约》，并准备参加‘世界遗产委员会’以利于我国重大文化和自然遗产的保存和保护，加强我国在国际文化合作事业中的地位案”。但当时多数人并没有认识到“申遗”的经济价值，更没有认识到它的文化价值，以至于20世纪90年代中期他们把联合国的专家请来，与国内几个文化遗产项目所在地的市长见面时，竟遭到“婉谢”。但由于这个提案的提出和报道，逐渐形成了一个在相当广泛的范围内谈论的议题，至今“申遗”已经成为一种“热”。从“冷”到“热”，恰好说明了该提案“形成议题”的作用。